(Окончание, начало в ПД №7-9)

Характерно, что реформа местного законодательства, начатая г-ном Безсмертным, если, конечно, это можно называть реформой, не решала ни одну из реальных проблем муниципальной политики.

На сегодняшний день основными элементами муниципальной политики остаются советские (Сталинская Конституция) принципы деятельности Советов и исполкома, а также полномочия местных советов и мэров, избираемых прямым голосованием в соответствии с положениями Конституционного Соглашения. Эти вопросы муниципальной политики четко и сравнительно подробно регламентированы в действующем законодательстве. Наиболее сложным и острым здесь остается вопрос о деятельности политической оппозиции в местных советах. Вопрос этот возник не случайно. Так как основными принципами, определяющими внутреннюю структуру Совета и исполкома, являются старые советские структуры управления, то оппозиция, в принципе отсутствующая в СССР, вообще не заложена в структуре управления.

Здесь необходимо четко разделить понятия лоббирования и оппозиции. Структура управления Советом позволяет депутатам лоббировать те или иные интересы, не касаясь вопроса о том, являются ли эти интересы интересами какой-либо группы избирателей или это личные интересы самого депутата. До тех пор, пока вопросы лоббирования не касаются принципиальных вопросов муниципальной политики, до тех пор эта деятельность остается чисто лоббирующей, она вполне реализуема в рамках нынешней структуры Советов.

На протяжении 92-99 годов чисто политическая деятельность Советов была невелика. Население, в массе своей, фактически устранилось от перераспределения муниципальной собственности, чем в основном де-факто и занимались Советы. В то время решения местных органов власти почти исключительно касались либо старой советской собственности, либо собственности, почти бесхозной для большинства горожан.

Ситуация начинает резко изменяться после 2001-2002 годов. В это время впервые Советы начинают принимать решения, касающиеся непосредственно отдельных больших групп горожан. Прежде всего, это было связано с новой застройкой в старых районах. Затем положение становится еще более острым, так как теперь речь идет уже не о застройке пустых участков, которая значительно ухудшает условия жизни проживающих вокруг данного строительства, а о сносе жилья и выселении (переселении) людей. Здесь уже не могла идти речь о лоббировании интересов, так как происходит прямое столкновение интересов инвесторов и исполкома, с одной стороны, и жителей данного района – с другой. Это уже чисто политический конфликт, требующий согласования интересов и баланса сил. Например, борьба вокруг перестройки Староконного рынка.

В этом случае, деятельность тех, кто отстаивал позицию жителей, становилась политической, оппозиционной исполкому, а значит и большинству городского Совета. И здесь все изначальные недостатки (наследие Сталина) структуры управления Советом стали явными. Ибо политической оппозиции не нашлось места в структуре Совета.

На сегодняшний день эту ситуацию можно увидеть на примере Киевского городского Совета. Мэр Киева и большинство Совета могут без труда принимать решения при полном игнорировании оппозиции. И реальных правовых механизмов защиты прав оппозиции просто нет.

Второй принципиальной проблемой власти Советов стала обратная связь.

К основным принципам функционирования любой сложной системы относится эффективная обратная связь. Надо заметить, что и во времена СССР действовала на уровне местных органов власти относительно эффективная система обратной связи. Действовала она через структуры КПСС. Конечно, для партийных органов определяющими были указания ЦК КПСС и ЦК КПУ. В этом плане партийные структуры были призваны донести решения высших органов власти в низовые структуры. Однако деятельность партийного аппарат этим не ограничивалась. Во-первых, партийные органы контролировали выполнение поставленных перед исполкомами Советов задач. То есть, они осуществляли текущий контроль за реализацией исполкомом своих функций. Во-вторых, партийные органы, по мере возможностей, открывали клапаны для выражения недовольства исполкома снизу, через СМИ и системы обращения граждан в партийные органы. Разумеется, эта система действовала, мягко говоря, не очень хорошо, однако это позволяло хоть как-то осуществлять обратную связь.

В существующем законодательстве о местном самоуправлении система обратной связи де-факто отсутствует. Конечно, такой обратной связью являются выборы. Но это чисто номинальная обратная связь, которая крайне редко оказывается эффективной.

Отечественный избиратель, особенно одесский, в политическом плане в массе своей – глубоко невежественный человек. В условиях реального отсутствия независимой аналитической информации и независимых СМИ, отдельный избиратель – удобный материал для манипуляций. Выборы проходят крайне скоротечно, возможности анализа реальных шагов тех или иных политических сил у обычного избирателя не очень много. В условиях дефицита информации в местной политике, необходимо очень сильно потрудиться, чтобы понять, кто есть кто здесь на самом деле. Кроме того, законодательство о партиях в Украине исключает возможность появления местных и региональных партий. В результате, в партийных выборах могут принимать участие лишь огромные структуры, опирающиеся на финансирование либо олигархов, либо провластных элит. В итоге избиратель чаще всего принимает выбор между плохим и очень плохим. Назвать подобные выборы обратной связью просто смешно.

Но даже если избиратель проголосует частично за некую оппозиционную существующему исполкому силу, то этого будет недостаточно. Местное законодательство, сформированное под Сталинскую Конституцию, рассматривает только позицию большинства. Позиция меньшинства (оппозиции) вообще не рассматривается с точки зрения структуры управления. Мало того. Оппозиционные депутаты крайне слабо могут выступать и в роли обратной связи. В отличие от партийных органов, они не имеют ни полномочий, ни полной информации, чтобы реально оценивать работу большинства Совета и исполкома.

Именно здесь необходимо вспомнить опыт перестройки в СССР. Тогда сторонники постройки демократии в СССР пытались создать нормативную базу для реализации демократии в советах, которые в массе своей контролировались КПСС. И ставку они делали именно на методы прямой демократии: собрания жителей, органы самоорганизации населения, местные референдумы. И не случайно, что именно эти политические механизмы в первую очередь были выхолощены в муниципальном законодательстве Украины.

Речь ведь не шла тогда, в конце 80-х, о том, чтобы заменить прямой демократией местные органы власти в лице Советов. Совершенно очевидно, что это нереально. Но создать через элементы прямой демократии систему обратной связи – вот это вполне здравая цель политической борьбы тех лет. Чтобы деятельность Советов находилась под непосредственным контролем, чтобы Советы не упускали из виду интересов самих горожан. И тогда уже было понятно, что обратная связь, которая не имеет в руке реальной власти – это пустая декларация. Партийные органы могли сделать все, что хотели (теоретически) с провинившимися исполкомовскими работниками, если те не выполнили своих задач. Авторы прямой демократии времен перестройки пытались создать механизмы с примерно теми же полномочиями: прямая демократия могла корректировать представительскую демократию в очень больших пределах. Формально, референдум мог быть объявлен по любому вопросу местной политики вплоть до перевыборов Совета и мэра (там, где были законодательно заложены прямые выборы мэра). Только имея в руках такую дубину, избиратель мог реально осуществлять обратную связь со своими органами власти.

И тут необходимо очень четко разделить политическую борьбу эпохи перестройки и европейские принципы муниципальной политики, которые, пусть и декларативно, были использованы при написании последнего Закона Украины о местном самоуправлении.

Политики эпохи перестройки хорошо знали практику советской жизни, когда говорится одно, а делается другое. Если не понимать этой логики, то не будут понятны и их действия. Политики из Межрегиональной депутатской группы четко понимали, что в СССР отсутствуют реальные политические партии, кроме КПСС. Тогда никто не ждал, что КППС растает, как снег, всего через полгода – год. Было очевидно, что в ближайшей перспективе в обществе будет наблюдаться острейшая нехватка демократических политиков. И поэтому Межрегионалов мало волновала демократическая процедура в самих Советах – они не очень надеялись на прохождение значительного числа демократических политиков в эти самые Советы. Даже в Москве и тогда еще Ленинграде. И они также понимали, что слишком мало представителей интеллигенции, готовых идти на выборы и принимать участие в реальной политической борьбе. А вот отстаивать решение конкретных проблем люди, по их мнению, все равно будут, вне зависимости от того, насколько много демократических политиков придет в будущие Советы. И именно для того, чтобы создать этим людям реальную площадку и регламент борьбы за свои права, политики Межрегиональной группы отстаивали методы прямой демократии в законах о местном самоуправлении в СССР.

С точки зрения нормального права, в том числе и европейского, эта позиция несколько странная. Ведь, казалось бы, важнее обеспечить демократию в самих местных органах власти, чем пытаться создать некий конгломерат из представительской и прямой демократии. Но, на самом деле, ничего странного в этом не было. Демократия – это, прежде всего, прецедент политического опыта. Межрегионалы понимали, что партии – это еще не завтра. А как тогда быть? Нет партий, значит нужно дать возможность людям напрямую влиять на власть.

В этом решении, на первый взгляд, не очень много логики, но зато есть здравый смысл. Но понять это могут лишь те, кто осознал основную суть советской жизни: есть два мира, две сферы жизни – деклараций и реальной жизни, которую совершенно зря принято именовать «теневой». Так было и во времена СССР, так происходит и сейчас в нашей Украине.

Вся наша сегодняшняя жизнь протекает в двух основных измерениях. Есть некая публичная сфера, где громко декларируются так называемые европейские ценности, причем и теми, кто является сторонниками союза не с Европой, а с Россией. В этой публичной сфере почти все хорошо, осталось сделать самый маленький последний шажок. При этом никого как бы не смущает, что, вне зависимости от размера этого шажка, Украина не может его сделать уже на протяжении почти десяти лет.

Но есть и другая сфера нашей жизни, которую принято именовать «теневой» или «черной». Однако внимательное ознакомление с этой стороной нашей жизни говорит о том, что именно здесь и происходит настоящая жизнь, а все то, что декларируется в публичной сфере – не более чем демагогия.

На память приходят знаменитые образы из пьесы Евгения Шварца – людоеды, работающие оценщиками в городском ломбарде. Что-то очень знакомое из нашей жизни… Вся наша сегодняшняя жизнь вообще не есть то, чем она кажется, все на самом деле происходит абсолютно иначе, причем не только в бизнесе, а во всех сферах нашей жизни. И именно законы теневого рынка определяют и сферу деятельности нашего общества.

Но эта сторона советской жизни тогда и украинского общества сегодня почти не понята западными, прежде всего европейскими специалистами. Без осознания этого факта невозможно понять суть проблемы, связанной с общественными слушаниями и местными инициативами. А ведь эти механизмы созданы на основе совершенно иного права – европейского.

Континентальная система европейской власти построена на преобладании центральной власти. Исторически это связано с формированием стран в Европе путем преобразования центральной абсолютиской королевской (императорской) власти в республиканскую. В этой структуре главным легитимным органом власти является центральная власть: национальный парламент. Именно он выступает центром власти, которая уже частично делегируется на региональный и местный уровень. При этом за центром власти в лице парламента остается частичный контроль за деятельностью местной и региональной власти. Разумеется, этот принцип действует по-разному во Франции, во многом выросшей из императорской Франции эпохи Наполеона Бонапарта и, соответственно, его знаменитого Кодекса Наполеона; и федеративной Германии, которая постаралась максимально далеко уйти от имперского толкования власти. Однако на уровне местных властей принцип примата центральной власти действует достаточно четко.

Английская, а еще более американская система построения власти создана по иному образцу. Конституция США четко определяет круг полномочий Конгресса и Президента. Эти полномочия очень велики, но четко ограничены. В свою очередь, местные органы власти, если они не касаются полномочий, переданных по Конституции федеральному правительству или правительству штата, то они полностью вольны в своих правах. Разумеется, если избиратели данного округа готовы им эти права выделить. У нас принято смеяться над несуразицами местных законов в ряде штатов и округов США. Однако ничего странного здесь нет. Свобода местных органов власти в принятии местных законов неизбежно приводит к некоей консервации устаревшего нормотворчества. Однако это в очередной раз подчеркивает свободу местного законодательства от контроля федерального правительства и федерального Конгресса. И здесь элементы прямой демократии на местном уровне вполне имеют право на жизнь.

Не случайно, что именно благодаря этой свободе, именно в США общественные слушания являются весьма действенным механизмом решения вопросов местной политики. Желающим познакомиться с реалиями этой жизни я посоветовал бы обратиться к книге знаменитого Артура Хейли «Перегрузка». Там очень четко показана процедура общественных слушаний одного из штатов по вопросу тарифов на электроэнергию. Впрочем, к этой теме мы вернемся, когда непо-средственно обратимся к вопросу о проведении общественных слушаний.

Но вернемся к европейскому праву. А вот здесь с прямой демократией все сложнее. В европейской традиции легитимной является представительская демократия. И даже в странах, где согласно Конституции отведена большая роль референдумам, все равно прямая демократия рассматривается, прежде всего, как элемент партийной демократии, ориентированной на представительные органы власти. Прямая демократия получает свою легитимность только через демократию представительскую. И это же касается общественных слушаний и местных инициатив. Они в европейской традиции носят исключительно консультативный характер.

Любопытно, что и противники европейской демократии в лице различных антиглобалистских групп и анархистов вовсе не пытаются создать элементы прямой демократии. Они стремятся к бунту или давлению на легитимные органы власти через общественное мнение, но старательно уходят от прямой демократии. Это вполне продуманная политика, так как при этом они уходят от любой ответственности за свои лозунги и поступки.

Власть – это всегда не только право принимать решение, но и ответственность за эти решения. Прямая демократия, в отличие от консультаций, это не только возможность действовать, но и неизбежная ответственность за эти действия. Общественные слушания и местные инициативы в европейской трактовке – это методы влияния на власть, но без ответственности за это влияние. Совершенно иначе с прямой демократией.

Европейское право не стремится придать легитимность общественным слушаниям и местным инициативам, так как в их понимании каждым делом должны заниматься профессионалы, в данном случае – политические партии. Людям, разумеется, должна быть предоставлена свобода высказать свою позицию, но легитимное решение принимают политики. И ответственность лежит только на политиках.

И есть еще один фактор, влияющий на реализацию европейских политических принципов в наших условиях – объемы полномочий наших органов власти.

Впервые система единой централизованной власти была введена Лениным, когда он разрабатывал принципы власти Советов. Это был воистину уникальный орган власти, якобы, по образцу и подобию Ивановских Советов образца 1905 года, созданных впервые во время, скажем так, забастовки ивановских ткачей. Суть этой уникальности в том, что Совет получал ВСЮ полноту власти в данном регионе.

Говоря о всей полноте власти, мы часто не понимаем до конца сути идей Ульянова-Ленина. Принято, например, обычно подчеркивать, что Совет был одновременно органом представительской и исполнительной власти. Это, разумеется, так. Не нужно повторять пассажи Владимира Ульянова-Ленина о парламентаризме – большинство из нас еще помнят курс «Истории КПСС». Однако на самом деле проблема не только в этом.

Парламентаризм, как таковой, зиждется, в первую очередь, на принципах Великой Хартии вольности (Magna Carta) 1215 г. Этим документом, впервые в истории человечества, высшая исполнительная власть гарантировала, в частности, права собственности и наследования. Европейская демократия, пришедшая на смену королевским режимам, разумеется, также использовала эти принципы. И хотя в последние годы наблюдается определенное вмешательство законодателей в сферу собственности и наследования, но, в целом, в западной традиции органы власти не смеют вмешиваться в эти вопросы. Даже в Российской империи после смерти Николая Первого эти принципы стали основополагающими. Таким образом, вопросы земельной, недвижимой и движимой собственности, наследования лежат в целом вне компетенции органов власти всех уровней.

А вот Ульянов-Ленин этот принцип изменил. Советы, созданные с его «легкой»» руки, имели право вмешиваться во все вопросы. Без исключений. Обоснованием этого произвола стал принцип целесообразности. Если целесообразно вмешиваться, значит вмешиваемся. Официально сначала во имя интересов «рабочих», потом во имя интересов «трудящихся». Затем пришла Сталинская Конституция, и декларативная сторона стала несколько иной: вмешиваемся во имя интересов «народа». Сейчас это происходит от имени «территориальной громады», но суть при этом нисколько не меняется: Совет сам определяет эти самые интересы громады и вмешивается во все вопросы без исключения.

Проблема совмещения в одном Совете представительских и исполнительных функций на сегодня как бы решена. Путем разделения Совета и исполкома. Правда, советская традиция по-прежнему рассматривает депутата городского Совета в качестве не столько защитника интересов групп избирателей и поиска компромисса в обществе (представительский орган), сколько ходатая по делам перед исполнительной властью. В этих условиях реальное существование представительских органов власти более чем сомнительно. И здесь можно говорить о реальном плюсе пропорциональной системы, так как она неизбежно вводит элемент политики в деятельность городских советов. Однако, даже разделив Советы на представительскую и исполнительную часть, на сегодня так и не решен вопрос полномочий этих органов власти.

А ведь здесь заложен грандиозный источник коррупции в нашем обществе. В условиях, когда полномочия Советов ничем не ограничены, даже в нищем городе полномочия местных Советов в чём-то больше полномочий Президента США. Да что говорить о Президенте Соединенных Штатов, когда даже английский король эпохи средневековья мог меньше, чем нынешний мэр города. Нет, конечно, нынешний мэр, даже если захочет, не сможет отправить своего врага на виселицу по обвинению в государственной измене. В этом королевские полномочия явно превосходят мэрские. Но во всем остальном… Король мог собирать новые налоги только после согласия парламента. Он не мог отобрать собственность у обвиняемого без суда, где обвиняемого судили равные ему и независимые от короля собственники. Конечно, порою эти правила нарушались королями. Но все, в том числе и король, знали, что это НАРУШЕНИЕ. А любой Совет любого уровня во имя интересов своей «территориальной громады» совершенно законно может сделать все что угодно. Так у кого больше прав?

В наших условиях общественные слушания и местные инициативы обязаны обрести совершенно иное значение, нежели в европейском законодательстве. Они должны стать не просто консультативными органами, а первыми элементами прямой демократии. От общественных слушаний к местным инициативам, от местных инициатив к сбору граждан пор месту жительства, и от сбора граждан по месту жительства к местному референдуму.

На сегодняшний день для реализации всех форм прямой демократии самым актуальным становится вопрос о принятии Уставов городов, которые должны были бы закрепить права граждан и объединений избирателей добиваться напрямую принятия тех или иных решений, нужных им, а не представителям исполнительной власти или депутатского корпуса. Устав должен соединить в единую цепочку все формы прямой демократии от общественных слушаний до местных референдумов. И новый проект Устава может стать той целью, которая объединит различные общественные группы и отдельных активных горожан в их борьбе. Устав города должен быть простым, ясным документом прямого действия, с кратким перечнем распределения властных полномочий в городах. Характерно, что наша Конституция, которая в части местных органов власти во многом повторяет Сталинскую Конституцию, на самом деле не запрещает прямую демократию. Ведь в годы перестройки Сталинская Конституция была использована, чтобы создать все перечисленные выше формы прямой демократии. Дело в том, что авторы Сталинской Конституции не могли себе представить нашу сегодняшнюю жизнь, и поэтому сохранили в чисто декларативных целях возможности прямой демократии. Поэтому Устав города, вводящий правила прямой демократии, не будет напрямую противоречить Конституции, хотя он и будет реально противовесом Закону о местном самоуправлении. Но юридических запретов не принимать подобный Устав, с системой прямой демократии, нет. Вопрос в том, хватит ли у избирателей воли добиться принятия подобного Устава?

И самым сложным, но вместе с тем и самым важным, остается вопрос о том, как будет принят этот Устав города. Для того, чтобы превратить Устав в реальный документ, способный создать институт прямой демократии, этот Устав должен приниматься не на сессии городского Совета, а либо на референдуме, либо должно быть создано отдельное собрание горожан по выработке и утверждению данного проекта. Только в этом случае депутаты Одесского городского Совета будут вынуждены реально считаться с мнением своих избирателей, разумеется, если избиратели будут тверды в своих намерениях отстаивать свою позицию.