(Продолжение, начало в ПД №7, 8)

Система советских законов действовала только при условии, что все граждане СССР являются теми или иными государственными служащими, как это принято сейчас говорить. Законы СССР были ориентированы исключительно на государственных служащих и определяли их ранг и соответствующие льготы в зависимости от заслуг перед ВКП(б) – КПСС. Не случайно сравнивали Сталина с египетскими фараонами. Структура общества была очень близкой.

Это цельная единая система, из которой нельзя вынуть отдельный кирпичик и использовать его отдельно. Или все, или ничего. Кроме того, советские законы, реально управляющие СССР, могли действовать, правда, не очень удачно, лишь при наличии жесткой иерархии власти, с соответствующими стимулами для нижестоящих рваться вверх. Коррупция могла быть только там, наверху, а внизу – лишь послушание. Но все эти времена жесткой структуры навсегда ушли.

Простой пример, чтобы объяснить суть данной проблемы. Согласно Конституции Украины, вся власть принадлежит народу. Дальнейшая процедура полностью соответствует Сталин-ской Конституции. Народ ВСЮ эту власть передает Верховной Раде. Возникает естественный вопрос: а дальше что делать народу? Смотреть снизу вверх и молчать в тряпочку, что Верховная Рада с этой властью сделает? Простите, молчать не обязательно. Так как руки коротки (в Конституции не предусмотрено ни одного реального механизма реализации власти народа), то молчать в тряпочку не обязательно. Собака (избиратель) лает – караван (Верховная Рада) идет.

Власть вся находится там – наверху. Зачем нам гражданское общество, если вся власть наверху? Зачем власти делиться полномочиями с народом, зачем вообще нужны люди, если вся власть передана Верховной Раде?

Для Сталина данный поворот сюжета был вполне очевиден, так как ритуальная Конституция обосновывала переход власти в руки ВКП(б): народ передавал власть Советам, Советы – партии, партия – Политбюро. Ну, а Политбюро, понятно, – лично товарищу Сталину. Сталин, кстати, до сорок первого года вообще не имел поста по Сталинской Конституции. И зачем?

Но что делать с подобной схемой передачи власти сейчас? Да, формально, один раз в четыре года, эта власть разрешает себя переизбрать. Ну и что? Неужели люди, ощутившие на два-три месяца возможность выразить свое отношение к власти, действительно сумеют это здраво и серьезно сделать? Конечно же, нет.

На самом деле ни в одной стране, являющейся демократической, такого нет и быть не может. В любой стране народ – суверен, не передает ВСЮ власть, а просто наделяет парламент страны определенными полномочиями. И только в рамках этих полномочий парламент и имеет право принимать решение.

Наиболее полно это правило действует в, несомненно, самой лучшей Конституции до сегодняшнего дня – Конституции США. В этой стране, поистине величайшей и могущественнейшей стране в мире, очень жестко ограничена власть и Конгресса, и президента. Если мы возьмем, к примеру, полномочия Конгресса США, то окажется, что они гораздо меньше полномочий какого-нибудь районного совета в Одесской области. А полномочия самого могущественного человека в мире – Президента США – гораздо меньше полномочий мэра самого из небольших украинских городов.

«Конгресс имеет право:

устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединённых Штатов; причём все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединённых Штатах;

занимать деньги в кредит Соединённых Штатов;

регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами;

устанавливать повсеместно в Соединённых Штатах единообразные правила натурализации и принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах;

чеканить монету, регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы весов и мер;

предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединённых Штатов;

создавать почтовые службы и почтовые пути;

содействовать развитию науки и полезных ремёсел, закрепляя на определённый срок за авторами и изобретателями исключительные права на их сочинения и открытия;

учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду;

определять и карать акты пиратства, тяжкие преступления, совершаемые в открытом море, и преступления против права наций;

объявлять войну, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии и устанавливать правила относительно захватов трофеев на суше и на воде;

формировать и обеспечивать армии, но ассигнования на эти цели не должны выделяться более чем на двухлетний срок;

создавать и содержать военно-морской флот;

издавать правила по организации сухопутных и морских сил и управлению ими;

предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения исполнения законов Союза, подавления мятежей и отражения вторжений;

предусматривать меры по организации, вооружению и обучению милиции и руководству той её частью, которая может быть использована на службе Соединённых Штатов, сохраняя за штатами право назначения должностных лиц и организации подготовки милиции в соответствии с требованиями, предписанными Конгрессом;

осуществлять во всех случаях исключительные законодательные полномочия в отношении округа (не превышающего десяти квадратных миль), каковой, будучи уступлен отдельными штатами и принят Конгрессом, станет местом пребывания правительства Соединённых Штатов; осуществлять подобную власть в отношении всех земель, приобретённых с согласия законодательного собрания штата, в котором эти земли находятся, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов, верфей и других потребных сооружений;

издавать все законы, каковые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного»

Здесь опубликован исчерпывающий список полномочий Конгресса. И все. И ни шагу за эти рамки.

Кстати, даже в период абсолютизма английский король не имел столько полномочий, сколько формально имеет Верховная Рада Украины. Ему, бедному, и делить-то с парламентом было почти нечего, не то, что нынешнему президенту и Верховной Раде.

Главный вопрос демократии в нашей стране, главный вопрос нынешней Конституции, главный вопрос вообще развития в стране – это законодательное определение границ полномочий органов представительной власти. Если в нашей Конституции будет установлен окончательный, жесткий и ясный перечень полномочий Верховной Рады, органов местного самоуправления, то только тогда в нашей стране может возникнуть и гражданское общество, и нормально действующие законы. Это первый этап нашей конституционной реформы.

Второй вопрос конституционной реформы – Советы.

Как известно, идею Советов весьма активно лоббировал лично г-н Ульянов, он же Владимир Ленин. Изначально это был орган чисто исполнительный, где вопросы представительства носили вторичный характер. Историки, например, отмечают, что знаменитый Петроградский Совет, после Февраля 17-го ставший главным центром власти против более-менее легитимного Временного правительства, был создан с полным отсутствием какого-либо представительства. Там объединились группы различных экстремистов, более-менее умеренных, попытавшихся на волне потрясений взять в свои руки власть. И им это удалось. Однако считать данный орган представительским не решались даже самые главные экстремисты того времени – большевики.

Ленин, как известно, ненавидевший всякий парламентаризм (отдельная тема – почему?), видел именно в этих органах власти будущее для себя и его партии. Причина очень проста: Советы всегда являлись лишь трибуной для правящей партии по реализации и легитимизации намеченных ею действий. Очень жаль, но лозунг восставшего Кронштадта: «Советы без коммунистов», увы, просто смешон: Советы – это чисто коммунистическая власть, для всех остальных она либо краткий этап перехода к настоящей власти, либо – смерть.

Отличительной особенностью Советов от других видов власти является вовсе не классовый их характер, а отсутствие реальной процедуры принятия представительских решений. Ведь на первом этапе в Совете ничего не принималось – все решения в лучшем случае согласовывались между политическими фракциями, входящими в Совет, либо прения носили чисто механический характер. В Советах в принципе не могло существовать процедуры согласования решений, процедуры реализации прав оппозиции и т.д.

Конечно, на сегодняшний день некоторые элементы парламентаризма введены в систему Советов. Однако суть и основа всех прежних ошибок все равно остались в Конституции.

Советы обязаны получить реальные функции контроля за кадровым составом исполнительной власти. Советы обязаны получить реальные функции контроля за действиями исполнительной власти, прежде всего, – в процессе обсуждения бюджета. Каждый депутат Совета обязан получить не полномочия лоббировать свою хозяйственную деятельность в исполнительной власти, а содержать штат консультантов, референтов и экспертов по всем вопросам. Советы обязаны самостоятельно вести анализ ситуации, а не пользоваться информацией исполнительной власти – наследие сталинской Конституции. Депутат должен нести персональную ответственность за свою законодательную деятельность, и законы должны носить имя тех, кто их предлагал.

Разумеется, не может быть и речи о том числе законодательных актов, которые принимает существующий Верховный Совет. Неограниченная сфера полномочий приводит к тому, что Верховная Рада занимается регулированием абсолютно всех вопросов. Между тем, более 90 процентов вопросов, которые рассматриваются Верховной Радой, не должны вообще ею рассматриваться. В первые годы независимости власть упорно твердила о том, что такое количество законов принимается потому, что Украина – государство молодое. Разумеется, это была ложь. Одна из многих.

На сегодня нет ни одной сферы законодательства, где не принималась бы уже пятая, а то и десятая версия закона, причем в реальной жизни он никогда не участвует, а только затрудняет участникам данного сегмента нашей жизни свое существование. Вместо того, чтобы попытаться понять, как люди реально решают проблемы, что их действительно волнует, Верховная Рада сама указывает что делать, как это в России всегда было принято, когда цари указывали, где копать картошку, а генсеки занимались опылением кукурузой тундры. За все годы независимости ни разу никто не попытался узнать, как надо: в лучшем случае читают европейские законы, а затем делают все почти наоборот. 99 процентов времени все проводимые круглые столы заняты обсуждением вопросов: как избежать негативных последствий от принятых нашей Верховной Радой законов.

Впрочем, разумеется, ситуация с исполнительной властью еще хуже. Если законы подлежат еще хоть какому-то обсуждению и оценке западными специалистами, то бесконечные решения нашего правительства просто невозможно удержать в сознании. В первые годы независимости Украины речь шла о сотнях, максимум нескольких тысячах документов, но теперь только в течение года речь идет уже о десятках тысяч различных решений. Цифра нормативных актов, действующих в стране, – свыше ста десяти тысяч только на сайте Верховной Рады, а ведь там почти нет нормативных документов министерств и органов местного самоуправления, это давно уже перешло не просто все разумные границы, но и все неразумные и безумные границы, вместе взятые.

Законодатели обязаны принимать решения по действительно кардинальным вопросам страны, и эти решения должны принимать не с кондачка, а после детального и внимательного обсуждения с участием действительно независимых специалистов. Увы, без создания института экспертов Верховной Рады, без создания реальных аналитических центров это все невозможно.

Следующий этап реформ – центральная исполнительная власть.

Нет никаких сомнений, что для Сталина власть представительская носила исключительно декларативно-ритуальный характер. Ему важна была именно власть исполнительная. Однако вопрос контроля этой власти на законодательном уровне его практически не интересовал. Контроль осуществлялся через партийные организации, отделы кадров и, в крайнем случае, через силовые структуры. В этих условиях его совершенно не волновало, как и каким образом Верховный Совет будет контролировать деятельность Совнаркома или Совета Министров. Однако в условиях отсутствия партийного контроля этот вопрос становится определяющим для конституционной реформы.

На сегодняшний день нет эффективного контроля за исполнительной ветвью власти со стороны законодателей. Именно поэтому крайне важно для победителей избирательного марафона захватить контроль над Кабинетом министров. Реальная власть, реальное управление собственностью, реальные средства находятся исключительно под контролем исполнительной власти. Для решения своих во-просов и власть законодательная, и власть судебная обязаны идти просить у власти исполнительной. Процедура утверждения кандидатов на власть чаще всего носит исключительно ритуальный характер контроля за деятельностью исполнительной власти

Отраслевые министерства в свое время были созданы Сталиным, чтобы контролировать и управлять работой либо тех директоров, которым не очень доверяли по идейным соображениям, либо слишком невежественных красных директоров. В годы войны обычным явлением было, когда приезжал нарком, временно снимал директора завода и работал вместо него. Это должно было показать то, что директор – человек маленький, его можно всегда выкинуть без труда с работы, а, кроме того, позволяло устраивать на заводе репрессии, дабы потом вина за эта была на министерских начальниках, а не на собственном директоре. Да мало ли было причин, по которым так поступали.

На сегодняшний день наличие тех же отраслевых министерств – это обоснование государственного воровства в особо крупных размерах. По количеству чиновников в центральном исполнительном аппарате мы уверено обгоняем даже СССР с его сверхбюрократизацией. И на самом деле – 99,999 процентов этих чиновников делать совершенно нечего.

Полномочия Верховной Рады у нас раздуты до вселенских размеров. Но Верховная Рада – это всего 450 депутатов, да еще тысяч пять референтов и секретарей. Они просто не успеют залезть во все дырки. А вот министерских работников – у нас не меньше армии, а то может и фронта. Эти уже во все дырочки залезут и везде себе на хлеб с маслом и икорочкой средства найдут.

Корень всего этого воровства и произвола вовсе не некомпетентность, хотя и ее хватает, как говориться, выше крыши. И не коварные устремления некоторых особо вороватых чиновников. Корень – в неограниченных возможностях по регулированию хозяйственной жизни и переделу собственности, которые находятся в руках, формально, законодательной, а реально – исполнительной ветви власти.

Следующая проблема – местное самоуправление.

Законодательство Украины о местном самоуправлении формально представляет собой очень сложную конструкцию, которая появилась на свет в силу ряда политических компромиссов между властными элитами. Среди основных политических факторов, предопределивших нынешнюю конструкцию местного законодательства, следовало бы отметить следующие:

1. Сталинская Конституция Украины и законодательство СССР о местном самоуправлении. Эти документы де-факто определяют полномочия Совета и исполкома, а также принципы их взаимодействия.

2. Политический компромисс времен Перестройки и Горбачева. Почти все условия компромиссов тех лет убраны из законодательства о местном самоуправлении в Украине. Горбачев в свое время пытался сделать крупные города противовесом руководителям союзных республик и передать городам большие полномочия. Однако от всех новшеств тех лет осталась лишь система органов самоорганизации населения, которая при этом законодательно полностью поменяла свой характер из органа почти политического при Горбачеве в орган чисто социально-хозяйственный. Сохранился как рудимент политического компромисса тех лет и местный референдум, который, однако, также полностью утратил свои реальные полномочия. Вообще, характерной особенностью политической борьбы тех лет вокруг местного законодательства стало соотношение представительной демократии, которая тогда в основном контролировалась КПСС, и прямой демократией, на которую тогда делали ставку наиболее дальновидные политики Межрегиональной группы: мест-ные референдумы, сборы граждан по месту жительства и органы самоорганизации населения.

3. Политический компромисс времен Конституционного соглашения. Тогда для борьбы с возможным становлением федерального устройства Украины была избрана система сильных и полномочных городов областного подчинения, а также прямые выборы мэра – чтобы создать противовес региональным властям, которые были де-факто лишены и полномочий и легитимности, однако при этом они сохранили права по распределению средств. При этом финансовые и налоговые рычаги были оставлены в руках областной власти, чтобы города не смогли стать слишком сильной оппозицией киевским властям.

4. Политический компромисс времен принятия нового закона о местном самоуправлении. Существовавшая на тот момент система городской советской власти была дополнена европейскими символами прямой демо-кратии: общественные слушания и местные инициативы. В этом же законе происходит де-факто трансформация органов самоорганизации населения из органа политического противовеса городским Советам (как это было задумано авторами перестроечного законодательства) в аналоги старых советских домовых комитетов, которые были представителями партии и Старшего брата на дому. Однако в усло-виях отсутствия КПСС статус подобных домовых наблюдателей никак не включался в общую систему местной власти. В закон эту норму включили также, вероятно, в силу европейских де-клараций. Характерно, что в европейском праве общественные слушания и местные инициативы носят исключительно консультативный характер и реализуют свои возможности во многом через независимые СМИ путем давления на политические партии и общественного мнения.

5. Специальное законодательство о муниципальной политике: архитектура, экология, органы местного самоуправления. Все эти законы носят почти исключительно декларативный характер с точки зрения полномочий в муниципальной политике, а заложенные в них нормы общественных слушаний и собраний по месту жительства также не имеют четкого ре-гламента и привязки к реальным структурам муниципальной политики – городскому Совету и исполкому.

6. Отдельно следовало бы выделить принятие Бюджетного кодекса. С точки зрения распределения полномочий на местном уровне, он стратегически ничего не решил, но зато убрал наиболее явные противоречия между областными и городскими (в городах областного подчинения) бюджетами.

(Продолжение

в следующем номере)